內(nèi)容提要 文章在闡述我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)歷史沿革及現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)行水價(jià)政策對(duì)灌區(qū)的影響和水價(jià)不能按成本收費(fèi)原因，提出了水價(jià)改革建議：加強(qiáng)宣傳和教育，充分認(rèn)識(shí)水資源危機(jī)緊迫性，為水價(jià)改革奠定輿論基礎(chǔ)；準(zhǔn)確估計(jì)農(nóng)民的可承受能力；認(rèn)真地剖析現(xiàn)行水價(jià)政策的利弊，制訂科學(xué)的水價(jià)辦法；制定合理的水價(jià)目標(biāo)，分步實(shí)施；將用戶作為主體參與水價(jià)的改革。
關(guān)鍵詞：水資源 價(jià)值 管理 水價(jià) 價(jià)格
一、灌區(qū)水價(jià)的沿革及現(xiàn)狀
1、沿革
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的水費(fèi)經(jīng)歷了多個(gè)歷程，灌區(qū)的水價(jià)也隨之發(fā)生變化。1965年之前，供水不收費(fèi)。1965年，水利電力部制定了《水利工程水費(fèi)征收使用和管理試行辦法》，該辦法雖經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布實(shí)施，但受“文化大革命”的影響未能在全國(guó)執(zhí)行。由于長(zhǎng)期采取無(wú)償供水或低價(jià)供水政策，導(dǎo)致水利工程維修管理、設(shè)備更新費(fèi)用嚴(yán)重不足，許多單位連簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)都難以維持，同時(shí)不利于合理用水和節(jié)約用水，造成嚴(yán)重的水資源浪費(fèi)。為此，前水利部1982年2月向國(guó)務(wù)院呈交了《關(guān)于核定水費(fèi)制度的報(bào)告》，報(bào)告指出，制定水價(jià)應(yīng)以供水成本和利潤(rùn)為依據(jù)。1984年7月，中共中央書(shū)記處紀(jì)要提出“要修訂水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擬定全國(guó)征收水費(fèi)的原則，對(duì)提高水費(fèi)以后發(fā)生困難的地區(qū)和部門(mén)，要進(jìn)行補(bǔ)貼，寧可將水費(fèi)補(bǔ)貼在明處。”1984年冬水利電力部擬定了《重新核訂水利工程收費(fèi)制度的暫行規(guī)定》上報(bào)國(guó)務(wù)院，1985年7月22日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并以國(guó)發(fā)［1985］94號(hào)文《關(guān)于水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法的通知》轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)遵照?qǐng)?zhí)行，此后許多省市都對(duì)供水成本進(jìn)行了測(cè)算，并擬定了水費(fèi)改革方案，自此，灌區(qū)的水價(jià)收費(fèi)有規(guī)可循，并逐漸步入正軌。
2、現(xiàn)狀
我國(guó)農(nóng)業(yè)水利工程現(xiàn)狀水價(jià)見(jiàn)表1
表1 我國(guó)農(nóng)業(yè)水利工程水價(jià)（單位：分/立方米）
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地區(qū) |
水價(jià)
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地區(qū)
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水價(jià)
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地區(qū)
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水價(jià)
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地區(qū)
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水價(jià)
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北京
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2
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天津
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4
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河北
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7.5
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山西
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6.18
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內(nèi)蒙古
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2.3
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遼寧
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3
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吉林
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3（綜合）
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黑龍江
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2.4
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上海
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1.5
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江蘇
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1（綜合）
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浙江*
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1.5
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安徽*
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4.2
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福建*
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3.5
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江西*
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1.6
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山東
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3.22
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河南
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4
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湖北*
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4
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湖南*
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3.2
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廣西*
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3
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海南
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1.7
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四川
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3.1
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貴州*
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2
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云南
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2（綜合）
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西藏
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陜西
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3.9
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甘肅
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3
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青海*
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4
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寧夏
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0.6（自流）
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新疆
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1.8
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重慶
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3（綜合）
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說(shuō)明：1、港、澳、臺(tái)地區(qū)資料缺；2、*表示以糧計(jì)價(jià)折算；3、數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)水利》，1998（1）第6頁(yè)。
從表1可以看出，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)普遍較低，在0.6?7.5分/立方米之間，平均為3.57分/立方米。從總的情況來(lái)看，大型灌區(qū)的價(jià)格偏低，特別是寧夏，才0.6分/立方米。如此低廉的水價(jià)，對(duì)灌區(qū)產(chǎn)生一系列不利影響。
二、現(xiàn)行水價(jià)政策對(duì)灌區(qū)的影響
現(xiàn)行的水價(jià)政策的核心和基本依據(jù)是國(guó)發(fā)［1985］94號(hào)文《關(guān)于水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，它是中央和地方各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)規(guī)范管理水利工程有償供水行為的主要法律依據(jù)。該辦法推動(dòng)了水利工程水費(fèi)計(jì)收工作的全面展開(kāi)，使水利工程由無(wú)償服務(wù)轉(zhuǎn)向有償服務(wù)，對(duì)水利工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)起到了重要作用。由于它是計(jì)劃市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，與目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以接軌，加之其制定過(guò)程中本身存在多種缺陷，其對(duì)灌區(qū)產(chǎn)生了極端不利影響，主要表現(xiàn)在：
1、水價(jià)太低，節(jié)水意識(shí)低下，導(dǎo)致珍貴的水資源巨大浪費(fèi)
上文已經(jīng)提到，我國(guó)的農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低，這主要是因?yàn)椋核畠r(jià)政策定價(jià)原則極不合理，水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)背離市場(chǎng)價(jià)值，主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)按供水成本收費(fèi)，其成本不包括農(nóng)民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊，使得現(xiàn)行水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不到供水成本的一半，造成水費(fèi)偏低，此外，值得一提的是，水資源本身的價(jià)值被拋棄。水資源本身具有價(jià)值，此價(jià)值的產(chǎn)生是有水資源所有全所確定的，在水價(jià)確定時(shí)，完全沒(méi)有考慮其存在，在某種程度上導(dǎo)致國(guó)家所有權(quán)的喪失，這些問(wèn)題的存在，導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈，人們的節(jié)水意識(shí)低下。例如，現(xiàn)在引黃灌溉的水價(jià)從0.006元/立方米到0.056元/立方米，平均不足成本的25%，引黃1000立方米的水費(fèi)只值一瓶飲料的錢(qián)，難以調(diào)動(dòng)用戶節(jié)水的積極性，造成水資源極大浪費(fèi)。我國(guó)主要灌區(qū)的渠系利用系數(shù)只有0.4?0.6，即約有一半的水被浪費(fèi)，引黃灌區(qū)下游輸水損失達(dá)30-50%，河西走廊一些渠道，水量損失竟高達(dá)60-80%。
2、難以形成有效的節(jié)水管理機(jī)制，甚至放縱浪費(fèi)水資源
有效的節(jié)水管理機(jī)制是節(jié)水的關(guān)鍵。國(guó)際上普遍公認(rèn)，通過(guò)有效的水資源管理，可以節(jié)約50%的用水。高效的節(jié)水機(jī)制至少應(yīng)該包括：經(jīng)濟(jì)激勵(lì)（懲罰）機(jī)制、水權(quán)交換機(jī)制、合理調(diào)配、規(guī)劃、高效配置機(jī)制和交換機(jī)制，現(xiàn)行的水價(jià)政策不利于上述機(jī)制的形成，如目前的灌區(qū)收入主要依靠水費(fèi)，在固定的價(jià)格條件下，水費(fèi)的收入取決于供水量的多少。一些灌區(qū)為了獲得較多的收益，甚至鼓勵(lì)多用水，有些灌區(qū)雖然節(jié)約了水，但被無(wú)償?shù)卣{(diào)給其它部門(mén)，無(wú)利可圖，嚴(yán)重地影響了節(jié)水積極性，不利于節(jié)水機(jī)制的形成。
3、灌區(qū)難以維修更新改造
健康的水利工程是充分發(fā)揮水利效益的前提，由于現(xiàn)行的水價(jià)太低，甚至不包括固定資產(chǎn)折舊，灌區(qū)工程更新改造由于沒(méi)有資金來(lái)源而受到威脅，甚至采取了只用不修的“榨取式”的使用方式，導(dǎo)致隱患驟增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有220個(gè)大型灌區(qū)老化失修，效益不能充分發(fā)揮，全國(guó)現(xiàn)有111座大型水庫(kù)不同程度地存在險(xiǎn)情。僅以渠道工程老化為例，在被調(diào)查的373座渠首建筑物中，嚴(yán)重老化損壞的占70%，失效的占16%，報(bào)廢的占10%，完好的僅占4%。造成老化的原因是多樣的，如自然老化、工程質(zhì)量存在缺陷、規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、資金短缺、管理不善等，其中由于管理不善和人為破壞造成老化損壞的占10.9%。如果不對(duì)這些老化的工程和設(shè)備進(jìn)行改造和修繕，供水的可持續(xù)性受到嚴(yán)重威脅，難以支撐21世紀(jì)我國(guó)人口對(duì)糧食的需求。
正因?yàn)槿绱耍仨毟母铿F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)政策，根據(jù)農(nóng)業(yè)的實(shí)際情況，至少應(yīng)該保證按成本收費(fèi)，但實(shí)際上據(jù)成本還有一定的距離。
三、水價(jià)不能按成本收費(fèi)原因分析
目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)尚未按成本收費(fèi)，其原因是有多種，其中主要原因是：
1、習(xí)慣勢(shì)力
長(zhǎng)期以來(lái)，由于受水資源是“取之不盡、用之不竭”的傳統(tǒng)思想的影響，在人們的意識(shí)深處根本沒(méi)有水資源商品性概念，盡管近幾年來(lái)，隨著研究的不斷深入和有關(guān)專家學(xué)者的不斷呼吁，人們對(duì)水資源短缺有了一定的認(rèn)識(shí)，對(duì)水資源具有商品屬性有了不同程度的認(rèn)可，但用戶特別是農(nóng)民對(duì)此認(rèn)識(shí)還有一定的滯后性，“水從地前過(guò)，不用白不用”的思想在短時(shí)間內(nèi)還難以消除，提高水價(jià)，盡管在可承受的范圍之內(nèi)，一時(shí)間抵觸情緒很大，接受有一斷過(guò)程。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
2、擔(dān)心加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)
農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，是近年來(lái)農(nóng)村出現(xiàn)的突出問(wèn)題之一，黨中央國(guó)務(wù)院非常重視，曾多次下文，三令五申要將農(nóng)民的負(fù)擔(dān)控制在上一年純收入的5%之內(nèi)。由于長(zhǎng)期以來(lái)，我們將水費(fèi)計(jì)收作為有償服務(wù)行為，收入當(dāng)做事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行管理，有的地方政府將水費(fèi)納入財(cái)政專戶管理，并按預(yù)算外資金進(jìn)行調(diào)控，所以，一提及水費(fèi)問(wèn)題，就同農(nóng)民負(fù)擔(dān)結(jié)合起來(lái)，擔(dān)心如果提高水價(jià)，會(huì)增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，與上級(jí)的精神相違背，清理行政事業(yè)收費(fèi)時(shí)往往被列為清理和審查對(duì)象，導(dǎo)致水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到合理水平。
3、有關(guān)部門(mén)缺乏改革的魄力
水資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活不可缺少的環(huán)境資源和生產(chǎn)生活資料，它涉及到各個(gè)方面，水價(jià)改革涉及面廣，大有“牽一發(fā)而動(dòng)全身的”的態(tài)勢(shì)，所以，有關(guān)部門(mén)在對(duì)水價(jià)改革問(wèn)題上過(guò)于謹(jǐn)慎，特別是由于客觀上存在國(guó)發(fā)［1985］94號(hào)文，即《關(guān)于水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，更加束縛了手腳。盡管許多學(xué)者對(duì)此研究比較深入，也提出了不少對(duì)策，可相應(yīng)的主管部門(mén)改革的魄力難以到位，顧慮太多。
4、農(nóng)民的承受能力有限
由于工農(nóng)業(yè)剪刀差的存在，農(nóng)民的收益相對(duì)較低，客觀上形成了農(nóng)民的承受能力極其低下。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的推算，一些地區(qū)一畝地收益在200元左右，其中不包括農(nóng)民所投入的勞動(dòng)，如果將農(nóng)民的勞動(dòng)折價(jià)計(jì)算在內(nèi)，種地的收益實(shí)際上是一個(gè)負(fù)數(shù)。如此低的承受能力，不可能承受過(guò)高的水價(jià)沖擊，這是農(nóng)業(yè)水價(jià)不能提高的最根本原因。
四、水價(jià)改革建議
農(nóng)業(yè)水價(jià)改革關(guān)系到節(jié)水農(nóng)業(yè)是否能夠順利發(fā)展的成敗，因此，在目前我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源極端短缺的情況下進(jìn)行水價(jià)改革更具有現(xiàn)實(shí)意義，為此，作者提出以下建議：
1、加強(qiáng)宣傳和教育，充分認(rèn)識(shí)水資源危機(jī)緊迫性，為水價(jià)改革奠定輿論基礎(chǔ)
充分發(fā)揮各種宣傳工具作用，讓公民知道我國(guó)水資源供需形勢(shì)，通過(guò)耳聞目染，強(qiáng)化水資源危機(jī)意識(shí)，使每一個(gè)公民有一種危機(jī)感。特別是利用好每一年的世界水日（我國(guó)為水周），宣傳有關(guān)政策方針，讓公民充分地理解水價(jià)改革關(guān)系到國(guó)際民生、關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等重要性，為激發(fā)用戶參與的積極性和水價(jià)改革奠定堅(jiān)實(shí)的輿論基礎(chǔ)。
2、準(zhǔn)確估計(jì)農(nóng)民的可承受能力
所謂的承受能力，是指人們?cè)谀撤N信號(hào)的刺激下仍能保持常態(tài)的容忍能力。它有一個(gè)最高限，超過(guò)這個(gè)最高限，人們的心理和行為將會(huì)出現(xiàn)異常地變化，如對(duì)社會(huì)不滿、破壞性行為，甚至游行、示威和暴動(dòng)等。它包括物質(zhì)與心理兩個(gè)方面。物質(zhì)承受能力在分析社會(huì)綜合承受能力中占有重要地位。在實(shí)際應(yīng)用中，往往從經(jīng)濟(jì)承受能力、生活承受能力和歷史承受能力等角度加以考察和研究。對(duì)于心理承受能力，目前尚不能準(zhǔn)確地用數(shù)量加以描述。但是在水資源價(jià)格中絕對(duì)不能忽略，在某種程度上來(lái)說(shuō)，它通過(guò)經(jīng)濟(jì)的影響直接表現(xiàn)在對(duì)事物的評(píng)價(jià)與效果上，它關(guān)系到人的情緒、面貌與生產(chǎn)的積極性。在進(jìn)行水價(jià)改革時(shí)，應(yīng)該準(zhǔn)確地估計(jì)農(nóng)民的可承受能力，包括物質(zhì)與心理兩個(gè)方面，水價(jià)改革的幅度應(yīng)該在可可承受能力范圍之內(nèi)進(jìn)行。
3、充分地剖析現(xiàn)行水價(jià)政策的利弊，制訂合理的水價(jià)辦法
目前，對(duì)現(xiàn)行的水價(jià)政策分析有很多成果，但主要集中在弊端探析上，這是很片面的，實(shí)際上，現(xiàn)行的水價(jià)政策也有一定的合理成份，如它具有充分地保護(hù)農(nóng)民的利益和水權(quán)思想。我們應(yīng)該全面地研究現(xiàn)行水價(jià)的利弊，為制訂合理的水價(jià)辦法提供充分地理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。作者認(rèn)為，新的《水價(jià)辦法》也必須充分地考慮這一思想，同時(shí)，為了充分地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，水價(jià)制度體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作原則，做到成本補(bǔ)償、合理收益，體現(xiàn)一般商品的價(jià)值規(guī)律。考慮農(nóng)業(yè)的具體狀況，可以對(duì)農(nóng)業(yè)糧食作物按完全供水成本核定，經(jīng)濟(jì)作物要加一定的利潤(rùn)；在此基礎(chǔ)上，實(shí)行動(dòng)態(tài)水價(jià)和超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度，建立科學(xué)的水價(jià)體系，確保地表水、地下水及降水聯(lián)調(diào)機(jī)制順利實(shí)施。
4、制定合理的水價(jià)目標(biāo)，分步實(shí)施
合理的水價(jià)目標(biāo)也是水價(jià)改革的方向。國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《水利產(chǎn)業(yè)政策》對(duì)此進(jìn)行了綱領(lǐng)性概括。合理水價(jià)目標(biāo)制訂應(yīng)充分地考慮成本核算的會(huì)計(jì)學(xué)、環(huán)境會(huì)計(jì)學(xué)以及宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，在充分地測(cè)算基礎(chǔ)上加以確定，目標(biāo)確定以后，分階段性地予以實(shí)施，同時(shí)搞好收費(fèi)體制的改革。
5、將用戶作為主體參與水價(jià)的改革
農(nóng)業(yè)水價(jià)的改革，最終通過(guò)用戶的支持得以失陷，用戶是水價(jià)改革的主力軍。我們過(guò)去水價(jià)的改革，大多采取由上而下的策略，完全忽視用戶的作用，用戶只是被動(dòng)的參與者，其積極性被無(wú)情的抹殺，其意見(jiàn)和建議也難以得到反饋和重視，常常因阻力太大產(chǎn)生不良效果，我們應(yīng)該吸取這方面的教訓(xùn)。
所以，我們?cè)谶M(jìn)行水價(jià)改革時(shí)，應(yīng)該將用戶作為主體參與其中，建立用戶參與管理決策的民主管理機(jī)制，這可以從兩個(gè)方面進(jìn)行考慮，（1）按照《價(jià)格法》有關(guān)規(guī)定，用戶參與“聽(tīng)證會(huì)”，充分地發(fā)表自己的意見(jiàn)，作為為決策層參考的依據(jù)；（2）建立供水公司+用水者協(xié)會(huì)的管理模式，用水協(xié)會(huì)作為用戶的代表直接參與水價(jià)的談判，目前在我國(guó)江蘇、山東、安徽、河南和河北等五省進(jìn)行的新型的經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū)試點(diǎn)值得關(guān)注與探討。所謂的經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū)，是指在水利界限清晰、相對(duì)獨(dú)立的灌排區(qū)上建立的旨在逐步減少并最終消除對(duì)政府財(cái)政依賴、按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、經(jīng)濟(jì)上自負(fù)盈虧、管理與服務(wù)相結(jié)合的、強(qiáng)調(diào)民眾參與的、非贏利的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，試點(diǎn)單位表明，用戶作為水價(jià)制訂參與者發(fā)揮了重要積極作用，效果較為明顯。
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