中國(guó)環(huán)境狀況公布顯示，水污染事件已占突發(fā)環(huán)境事件的半壁江山，除了威脅生態(tài)環(huán)境安全之外，曠日持久的江海水域損害索賠難問題，在許多身處弱勢(shì)的污染受害者中，已成揮之不去的夢(mèng)魘。
不過，最近我國(guó)在法制和行政上兩項(xiàng)里程碑式的舉措，似乎令這一長(zhǎng)期的難題迎來了曙光。
本周一，醞釀9年的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》終于由財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布，自今年7月1日起施行，0.3元每噸的船舶油污損害賠償基金，雖對(duì)石油石化企業(yè)影響有限，但“可先行賠償”的做法可望對(duì)保障油污受害人利益和維護(hù)海洋環(huán)境將會(huì)產(chǎn)生重要作用。
不僅國(guó)家層面，廣東對(duì)破解污染索賠難也有意向，今年初，廣東省委、省政府印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》就指出，“強(qiáng)化環(huán)境司法保障，鼓勵(lì)和支持有條件的人民法院設(shè)立環(huán)保法庭，研究建立環(huán)境公益訴訟制度，完善環(huán)境污染損害賠償機(jī)制。”
這些發(fā)端于地方與部分領(lǐng)域的破冰之舉，能否帶來“老大難”問題的切實(shí)解決？一連串現(xiàn)象也引起了群眾與專家學(xué)者的關(guān)注。
動(dòng)態(tài)
云南鉻渣污染破冰開庭
康菲漏油索賠懸而未決
一方面在當(dāng)?shù)卣闹С窒拢颇锨傅沫h(huán)境公益訴訟案陸續(xù)取得突破；另一方面，康菲渤海漏油事件的受害漁民們，仍在對(duì)賠償望眼欲穿。5月25日晚間，自去年10月立案之后，中國(guó)第一樁草根環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案——云南鉻渣污染案，于曲靖市中級(jí)人民法院完成證據(jù)交換。
該案由民間環(huán)保組織首先提起訴訟，開庭前，當(dāng)?shù)卣块T曲靖市環(huán)保局加入原告行列。此次公益訴訟損失賠償?shù)臉?biāo)的初步定為1000萬元。在三天的證據(jù)交換中，被告方承認(rèn)了原告提出的大部分事實(shí)，也表態(tài)愿意承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但提出“如果所有責(zé)任都由化工廠承擔(dān)，也并不合適”。
地方環(huán)保局加入帶來的官方支持，大大推進(jìn)了鉻污染事件索賠的進(jìn)程。目前公益訴訟雖然被炒得很熱，但仍面臨著很多困難：首先缺乏的是人力資源支持，公益訴訟需要大量的法律人才的支持。另外，交通費(fèi)用、訴訟費(fèi)用等也是公益訴訟直接面臨的資金問題。
由于媒體的持續(xù)關(guān)注，該案后來得到了中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心和盈科律師事務(wù)所武漢分所的支持，但案中涉及的鑒定費(fèi)用卻需要幾百萬元，對(duì)于公益性質(zhì)的民間環(huán)保組織來說無疑壓力巨大。
與云南鉻渣污染案有所進(jìn)展相比，曠日持久的康菲漏油事件的賠償和維權(quán)行動(dòng)卻舉步維艱。
據(jù)悉，今年1月底，農(nóng)業(yè)部、中海油、康菲三家就渤海灣康菲石油泄漏事故已經(jīng)協(xié)商達(dá)成10億元賠款協(xié)議，但受害漁民至今仍沒有得到任何賠償。山東煙臺(tái)受害漁民更不在賠償范圍內(nèi)，即便在賠償范圍之內(nèi)的遼寧和河北的漁民，能得到多少賠償仍是懸而未決的事情。
從目前來看，公益訴訟雖然在曲靖一案中局部破冰，但要真正推廣，前景仍如迷霧。對(duì)于處理類似的水污染賠償問題，該公益組織負(fù)責(zé)人建議現(xiàn)階段除了公益訴訟，還應(yīng)采用多元化的如輿論壓力、公益組織實(shí)地調(diào)查、媒體報(bào)道等手段，共同促進(jìn)問題的解決。
新政
船舶油污損害試水模新式
基金欲彌補(bǔ)賠償能力不足
無獨(dú)有偶，除了法制上的公益訴訟，在行政體制上，近日《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》的出爐，則是國(guó)內(nèi)首次以基金的方式，嘗試在船舶油污這一具體方面破解水污染賠償難的問題。
專家指出，設(shè)立船舶油污損害賠償基金，與我國(guó)江海水域多次發(fā)生船損、油漏事件有相當(dāng)關(guān)系。這也是相對(duì)細(xì)化和完善了《海洋環(huán)境保護(hù)法》第六十六條規(guī)定“國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償制度，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度”。
值得注意的是，《辦法》規(guī)定，“對(duì)于暫時(shí)無法認(rèn)定船舶污染損害責(zé)任人的，船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)可以先行給予賠償或者補(bǔ)償，一旦確定污染損害責(zé)任人時(shí)，再由相關(guān)責(zé)任人給予賠償，賠償金按有關(guān)規(guī)定上繳中央國(guó)庫(kù)。”對(duì)此，有海事部門人員如此評(píng)價(jià)，從經(jīng)濟(jì)角度看，基金的設(shè)立未來可幫助避免航運(yùn)公司的破產(chǎn)，一旦船在海上發(fā)生石油泄漏，環(huán)境損害往往導(dǎo)致天文數(shù)字的賠償，但加害方對(duì)受害方的賠償能力可能有限，這時(shí)候就可以由這種基金進(jìn)行第二層次的賠償。
《辦法》規(guī)定，凡在中華人民共和國(guó)管轄水域內(nèi)接收從海上運(yùn)輸持久性油類物質(zhì)，包括原油、燃料油、重柴油、潤(rùn)滑油等持久性烴類礦物油的貨物所有人或其代理人，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納船舶油污損害賠償基金，基金征收標(biāo)準(zhǔn)為每噸持久性油類物質(zhì)0.3元。
從《辦法》中得知，船舶油污損害賠償基金將由交通運(yùn)輸部所屬海事管理機(jī)構(gòu)，納入政府性基金管理，收入全額上繳中央國(guó)庫(kù)，實(shí)行專款專用。
另外，對(duì)船舶油污事故的賠償或補(bǔ)償金額有明確的規(guī)定，“不超過3000萬元人民幣”。但財(cái)政部可以依據(jù)船舶油污事故賠償需求、累積的船舶油污損害賠償基金規(guī)模等因素，會(huì)同交通運(yùn)輸部調(diào)整基金賠償限額。
廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)表示，自康菲漏油事件后，國(guó)家和公眾對(duì)海洋污染日益重視。本辦法出臺(tái)有利于維護(hù)海洋環(huán)境，但同時(shí)會(huì)增加貨主的負(fù)擔(dān)。該公益組織負(fù)責(zé)人認(rèn)為，《辦法》對(duì)賠償問題有一定的積極作用。但對(duì)于《辦法》來講，基金的來源是最重要的，是不是強(qiáng)制執(zhí)行、如何實(shí)施、能否真正貫徹下去，才是解決問題的關(guān)鍵。
探析
先行效應(yīng)值得期待
兩制度理念有相通之處
制度局部破冰為解決“水污染索賠難”注入新活力，雖然其長(zhǎng)遠(yuǎn)影響還有待觀察，但先行試水引起的關(guān)注和示范效應(yīng)，還是得到了不少專家的認(rèn)同。
著名環(huán)保律師、廣東省人大常委會(huì)立法顧問游成龍認(rèn)為，云南省曲靖市法院對(duì)該案的受理，可看作是對(duì)公益訴訟主體資格破冰的信號(hào)。對(duì)油污損害基金的創(chuàng)新，中山大學(xué)地球環(huán)境與地球資源研究中心主任周永章也對(duì)此舉表示贊成，船舶油污的損害賠償基金制度是一個(gè)很好的嘗試，在實(shí)踐中可以不斷完善修改，為其他水污染主體造成的賠償問題提供一個(gè)借鑒的范本，“當(dāng)它成熟之后，就可以慢慢推廣到水污染的其他領(lǐng)域，畢竟從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，中國(guó)的水污染賠償制度才剛剛起步。”
游成龍介紹，在現(xiàn)行的訴訟法中，提起法律訴訟的必須是受害者或其代理人，但大多數(shù)情況下，環(huán)境污染的受害者由于數(shù)量眾多或者法律知識(shí)各方面的問題，很難提起訴訟；但同時(shí)他也透露，相關(guān)立法部門正在考慮修改民事訴訟法，使依法成立的社會(huì)團(tuán)體和機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。
目前我國(guó)已經(jīng)存在數(shù)量可觀的全國(guó)或地方性環(huán)境保護(hù)學(xué)會(huì)與環(huán)境保護(hù)基金會(huì)，“一旦訴訟法得到修改，為它們注入活力，類似的公益訴訟行為就值得推廣，將會(huì)有效降低環(huán)境污染賠償?shù)碾y度。”游成龍對(duì)記者說。
然而，一些專家也指出，目前試水的公益訴訟大多有官方背景。此前，可以追溯到的公益訴訟成功案例是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)曾在貴州提起公益訴訟，起訴一造紙廠排放工業(yè)污水并被立案最后勝訴，但中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)具有官方色彩。而在云南鉻渣污染的案例中，雖然兩家原告的NGO都沒有官方背景，最后時(shí)刻也把當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門拉進(jìn)來成為原告之一。
不過，在專家們看來，雖然分屬民事訴訟和行政制度兩大領(lǐng)域，但這兩項(xiàng)制度創(chuàng)新在理念上也是有所“相通”的。
例如《辦法》的第二十六條規(guī)定，“船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)在賠償或者補(bǔ)償范圍內(nèi)，可以代位行使接受賠償或補(bǔ)償?shù)膯挝弧€(gè)人向相關(guān)污染損害責(zé)任人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利。”在專家看來，這里的“賠償基金管理委員會(huì)”可以代行使請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，就有點(diǎn)公益訴訟的意味。
甚至有專家認(rèn)為，類似的損害賠償基金模式，待成熟之后，也可以推廣到污染索賠的其他方面，例如成立環(huán)境公益訴訟基金，緩解公益訴訟主體的民間組織較為孱弱的局面。
可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建立標(biāo)準(zhǔn)體系
■建議
從根本上來說，游成龍表示，目前水污染索賠難的主要原因來自環(huán)境保護(hù)制度的混亂，牽扯部門多，但一些需細(xì)化的規(guī)定上又過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致制度難以真正落實(shí)。“以噪音污染為例，不同的噪音污染可能分屬環(huán)保部門、交通部門和鐵路部門等不同政府部門管理，公民在受到侵害時(shí)很難找到有效的維權(quán)路徑。”
而對(duì)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》來說，僅船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)，就涉及交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局、國(guó)家旅游局以及繳納船舶油污損害賠償基金的主要石油貨主等眾多代表。
“雖然這種合作的背后可能經(jīng)歷過長(zhǎng)時(shí)間的商討博弈，最終《辦法》能夠出臺(tái)已屬不易。但因?yàn)闋砍抖囝^，操作中一些問題就要細(xì)化。”游成龍說。
“主要是在一些具體細(xì)則上表述得不明確，例如第二十三條中，‘對(duì)索賠項(xiàng)目的調(diào)查核實(shí)’這一行為包含哪些內(nèi)容，語(yǔ)焉不詳。”游成龍說，“事實(shí)上這是一個(gè)悖論，站在學(xué)者和公民的角度，我們希望法律法規(guī)可以不斷細(xì)化，使行政執(zhí)法行為有法可依；但行政人員卻更希望法律從簡(jiǎn)，以簡(jiǎn)化他們的實(shí)際工作。”
他闡釋說：“即使是在船舶油污損害的范圍內(nèi)，收費(fèi)也只適用于‘持久性油類物質(zhì)’，而對(duì)‘非持久性油類物質(zhì)’無效。這種細(xì)化的規(guī)定主要是由于基金制度本身的運(yùn)作十分復(fù)雜，而我國(guó)目前尚沒有權(quán)威的基金法，對(duì)基金的范圍、來源、收繳和使用等重要問題作出詳細(xì)規(guī)定，貿(mào)然將這種制度推行于其他水污染主體中，可能會(huì)造成意想不到的負(fù)面效應(yīng)。”
周永章教授建議在解決水污染賠償難的問題時(shí)，除了政府在行政制度和法律上的支持外，也要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)、加拿大等都有相當(dāng)完善的船舶油污損害賠償機(jī)制。中國(guó)的水污染賠償問題需要有一個(gè)受法律認(rèn)可的根據(jù)和一致的標(biāo)準(zhǔn)，有一套較為成熟的自然資源損害評(píng)估技術(shù)和賠償鑒定體系。
據(jù)悉，美國(guó)通過制定《1990年油污染法》（簡(jiǎn)稱《OPA1990》），建立了國(guó)內(nèi)船舶油污損害賠償機(jī)制，成為世界上船東責(zé)任限制最高、基金補(bǔ)充最多的國(guó)家。
根據(jù)《OPA1990》，美國(guó)建立了國(guó)家油污基金中心（NPFC）和溢油責(zé)任信托聯(lián)合基金（OSLTF）。該基金來源包括政府撥款、向接受水上運(yùn)輸石油的貨主征收款、向造成污染的肇事船舶收取的罰款、基金運(yùn)作的正當(dāng)收益等，分為緊急基金和主要基金兩部分。明確規(guī)定了當(dāng)?shù)卣菄?guó)家自然資源的委托管理者即法人，管理者有權(quán)依據(jù)法律認(rèn)可的自然資源損害計(jì)算方法計(jì)算出的結(jié)果對(duì)自然資源損害提出索賠，索賠的費(fèi)用主要用于環(huán)境的恢復(fù)。同時(shí)，其中部分主要基金也用于研發(fā)油污對(duì)自然資源損害評(píng)估技術(shù)。
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