環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)保法律體系中具有獨(dú)特的作用。如何從立法學(xué)的視野認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，是環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制度本身應(yīng)當(dāng)回答的問題，也是環(huán)境立法不可回避的基本問題，它包括環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的法律價(jià)值、原則、尺度判斷準(zhǔn)則、性質(zhì)等法律規(guī)制問題。本版特約請(qǐng)有關(guān)專家從基本法理出發(fā)，討論環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制定的法律規(guī)則構(gòu)建，對(duì)環(huán)境保護(hù)法修改中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律條文提出建議。
環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的原理分析1、政府的價(jià)值取向影響環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)是什么？這是環(huán)保法律體系要求首先回答的問題。
通常，環(huán)境保護(hù)法律都在第一條規(guī)定了立法宗旨和目標(biāo)，例如，《環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定：“為了保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保護(hù)人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法”。
法律規(guī)定的目標(biāo)往往比較抽象，在一段時(shí)期內(nèi)還缺乏一個(gè)技術(shù)化的目標(biāo)，使得環(huán)保行政面臨具體目標(biāo)不清晰的困境。
針對(duì)人們需要一個(gè)怎樣的環(huán)境條件而言，目前，不同國(guó)家政府不能達(dá)成統(tǒng)一意見。因?yàn)榄h(huán)境條件是政府各種施政目標(biāo)的一種，政府還要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化，實(shí)施政治與社會(huì)管理，在環(huán)境條件目標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在制衡時(shí)，必然要進(jìn)行平衡。
就環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的寬嚴(yán)尺度來說，一是基于環(huán)境基準(zhǔn)的科學(xué)要求，二是達(dá)成實(shí)現(xiàn)這一標(biāo)準(zhǔn)的能力，也就是經(jīng)濟(jì)代價(jià)是多少。
當(dāng)然，良好的環(huán)境本身也是政府實(shí)施社會(huì)管理的一個(gè)重要方面，因?yàn)樗侵苯颖Ｕ先梭w健康這一根本目的的。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)表明了政府的價(jià)值取向，標(biāo)準(zhǔn)限值的寬嚴(yán)體現(xiàn)的則是環(huán)境條件要求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡。
2、以經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件為依據(jù)，將數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范相結(jié)合如何努力才能向環(huán)境目標(biāo)指出的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)靠近呢？
自然的邏輯就是控制污染的產(chǎn)生源，排放污染物的設(shè)施場(chǎng)所就成為環(huán)境保護(hù)法的管控對(duì)象。這些對(duì)象無非是工業(yè)企業(yè)、生活設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，即一、二、三產(chǎn)業(yè)，不同時(shí)期監(jiān)管重點(diǎn)可能不同。
在工業(yè)化進(jìn)程中無疑要將工業(yè)企業(yè)作為重點(diǎn)控制，管控工業(yè)污染有兩種途徑，一是關(guān)閉污染嚴(yán)重的工廠，另一種是工廠不關(guān)閉，但要求工廠采取技術(shù)措施削減污染物排放。
工廠一般是按照標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)工藝設(shè)計(jì)建造的，自然地，控制工業(yè)污染物排放采用標(biāo)準(zhǔn)來度量就有針對(duì)性，標(biāo)準(zhǔn)最基本的特點(diǎn)是對(duì)重復(fù)性事物而建立的統(tǒng)一的技術(shù)要求。這樣就發(fā)明了排放標(biāo)準(zhǔn)這一工具來限制工業(yè)排放。排放標(biāo)準(zhǔn)的尺度準(zhǔn)則是以經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件為依據(jù)。
排放標(biāo)準(zhǔn)的確立思想有兩種。一是以環(huán)境容納能力而定。事實(shí)上，由于環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)雜性，我們不能也不應(yīng)該將環(huán)境容量都拱手讓給既有工廠排污而不要求工廠治理自身的污染，不為將來的發(fā)展留出空間。由此來看，以環(huán)境容量來確立排放標(biāo)準(zhǔn)這一思路似乎不可行。
另一種確立標(biāo)準(zhǔn)的思維是，既然工廠是依靠技術(shù)設(shè)備形成的工藝流程，污染物是生產(chǎn)流程產(chǎn)生的，采取反污染技術(shù)一定能抵消污染物向環(huán)境的排放量然而在實(shí)踐中，即使同類工廠也會(huì)因?yàn)楣芾砣藛T的能力水平存在差異，從而導(dǎo)致最終技術(shù)方法有所不同。
因此，從環(huán)境公平的角度來看，給出一個(gè)數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)更加相對(duì)科學(xué)合理，而不是直接規(guī)定采用何種技術(shù)。
但是，這里面還存在著另外一個(gè)問題。如果污染源或者行為活動(dòng)不具有規(guī)律性，多為無組織排放，例如，建筑施工揚(yáng)塵排放、生活垃圾填埋廠的惡臭氣體等，對(duì)排放到環(huán)境中污染物含量的測(cè)量非常困難甚至無法度量，這時(shí)，制定數(shù)值化的排放標(biāo)準(zhǔn)難度就很大。因此，規(guī)定這樣的污染物產(chǎn)生源、行為活動(dòng)的操作技術(shù)規(guī)范就成為排放標(biāo)準(zhǔn)要攻克的技術(shù)難點(diǎn)，自然就產(chǎn)生了一種規(guī)范技術(shù)要求的排放標(biāo)準(zhǔn)。
例如，美國(guó)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的概念范疇就要大些。美國(guó)《清潔空氣法》分為“污染源特性標(biāo)準(zhǔn)”和“危險(xiǎn)空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”，在具體的標(biāo)準(zhǔn)條文規(guī)定中將 “排放限值”和“操作標(biāo)準(zhǔn)”兩類并列。
3、環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范衡量是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)限值只有環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)還無法控制污染源，還需要測(cè)量判斷是否達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)的限值，這時(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)就必須實(shí)施，而如何進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)所涉及的技術(shù)問題，就是環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范所要解決的。
要進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)少不了儀器及其操作程序，監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)運(yùn)而生。因此，應(yīng)將環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范理解為廣義的，既包括通用性監(jiān)測(cè)規(guī)范，也包括具體的數(shù)量眾多的采樣、分析、測(cè)定方法、儀器性能指標(biāo)、以及標(biāo)定校準(zhǔn)儀器的標(biāo)準(zhǔn)樣品。
存在問題環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)的制定目的、依據(jù)含糊法律雖然授予了行政機(jī)關(guān)制定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的職權(quán)，但是，這種授權(quán)還不完善，權(quán)責(zé)不對(duì)等，并沒有明確規(guī)定制定這些標(biāo)準(zhǔn)的目的、原則、尺度準(zhǔn)則和技術(shù)依據(jù)等規(guī)則性要求。
先看環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。除了明確將標(biāo)準(zhǔn)體制分為國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)外，法律從來沒有規(guī)定制定該類標(biāo)準(zhǔn)的目的、原則、依據(jù)。因此，工作人員不免對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的作用認(rèn)識(shí)模糊。
再看排放標(biāo)準(zhǔn)。除了法律提出“依據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”的原則和國(guó)家、地方兩級(jí)標(biāo)準(zhǔn)外，設(shè)立排放標(biāo)準(zhǔn)的目的沒有規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)含糊，寬嚴(yán)尺度判斷難以操作。
相關(guān)鏈接國(guó)外環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律原則與啟示從國(guó)外環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行嚴(yán)格程度來看，各國(guó)也存在差異。
例如，美國(guó)的國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律約束性比較強(qiáng)，既是聯(lián)邦提出的對(duì)州政府產(chǎn)生約束力的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求，同時(shí)又間接對(duì)企業(yè)排污者產(chǎn)生影響，因?yàn)閲?guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的加嚴(yán)，州政府必須修改并制定更加嚴(yán)格的“州實(shí)施計(jì)劃”，計(jì)劃中將要求企業(yè)以更大的投入采用更加先進(jìn)的技術(shù)。
歐盟指令將環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、通報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、警報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格程度依次降低，標(biāo)準(zhǔn)限值依次放寬，這就給我們以一個(gè)啟示：標(biāo)準(zhǔn)的限值寬松不僅取決于科學(xué)依據(jù)，還取決于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的功能作用。換言之，目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)可以相對(duì)嚴(yán)格一些，通報(bào)、警報(bào)標(biāo)準(zhǔn)就寬松許多。不同年度要達(dá)到不同目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。
日本環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)一開始就是公害對(duì)策立法爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，第一次提出中央政府制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（指環(huán)境要素的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)）時(shí)就引起了幾乎針鋒相對(duì)的爭(zhēng)論，差點(diǎn)導(dǎo)致公害立法夭折。
當(dāng)時(shí)，日本工業(yè)界認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)按照保護(hù)人體健康要求制定實(shí)施環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，否則企業(yè)將無法承受直至關(guān)閉；衛(wèi)生界認(rèn)為制定實(shí)施保護(hù)人體健康的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是公害對(duì)策法的根本，必須制定，最后妥協(xié)的結(jié)果是弱化了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的直接執(zhí)行力，而采用排放標(biāo)準(zhǔn)管制企業(yè)排污行為。
現(xiàn)在，日本認(rèn)為國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是政府施政目標(biāo)，而不是保護(hù)人體健康的最低要求。
美國(guó)法律規(guī)定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)健康保護(hù)的必要條件。日本環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不同，具有“希望能夠維持”這一法規(guī)性質(zhì)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)5～10年的長(zhǎng)期綜合對(duì)策。美國(guó)可以接受的標(biāo)準(zhǔn)是2～5年即可達(dá)成的目標(biāo)。世界衛(wèi)生組織把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的水平分為三類“容許濃度（Tolerable）、可接受水平（Acceptable）和希望標(biāo)準(zhǔn)（Desirable），希望標(biāo)準(zhǔn)是即為長(zhǎng)期目標(biāo)，污染水平是最低的。
無論是日本還是美國(guó)，法律和政策都是根據(jù)本國(guó)的主權(quán)決定的，各自具有不同的法律性質(zhì)，都要基于本國(guó)的法律決定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，所以法律意義也有差異。
從我國(guó)環(huán)境法律指導(dǎo)思想來看，國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)定位為環(huán)境目標(biāo)比較合適，是一種立法目標(biāo)性規(guī)范，在這樣的指導(dǎo)思想下討論確定標(biāo)準(zhǔn)限值就有共同語言，并且構(gòu)建污染防治措施、制度等行為規(guī)范就有了一根主線和邏輯推導(dǎo)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)環(huán)境狀況和保護(hù)環(huán)境的法律依據(jù)。因此，我們還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律原則理論研究，在修訂環(huán)境法律時(shí)無論是指導(dǎo)思想還是構(gòu)建條款的技術(shù)層面，都應(yīng)當(dāng)將環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)放到一個(gè)合適地位，并充實(shí)和完善環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行規(guī)范，甚至規(guī)定相應(yīng)的法律后果。
關(guān)于《環(huán)保法修正案（草案二次審議稿）》
環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的修改建議第1條 環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的作用環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)的基本目標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的基本依據(jù)。
第2條 制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目的、依據(jù)與原則制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境為目的，以環(huán)境基準(zhǔn)為科學(xué)依據(jù)（原則一），并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)（原則二）。
國(guó)家鼓勵(lì)和支持環(huán)境基準(zhǔn)研究。
第3條 環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的遵守未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，限期達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。
第4條 排放標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制效力排放污染物，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
第5條 制定排放標(biāo)準(zhǔn)的目的、原則根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件，制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，做到技術(shù)有效、環(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)可行。
第6條 制定主體1家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范由國(guó)務(wù)院環(huán)保行政主管部門制定、公布。
第7條 國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)特別審查程序國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)審查通過，國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)由環(huán)境保護(hù)、生態(tài)、醫(yī)學(xué)、法律等方面的專家及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的代表組成。
第8條 制定主體2省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門組織制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。
對(duì)于沒有國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范的項(xiàng)目，地方可以制定環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范。
第9條 企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)沒有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)可以適用，企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，限制污染物排放，并能夠保障人體健康和生態(tài)環(huán)境。企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)環(huán)保主管部門同意。鼓勵(lì)制定嚴(yán)于國(guó)家和地方的企業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
第10 條 法律責(zé)任違反國(guó)家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，責(zé)令改正或者限期改正、或者責(zé)令限期治理，并處罰款。
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